Quy hoạch phải đi cùng nguồn lực

Khu đô thị mới Thủ Thiêm, TP.HCM - Ảnh: QUANG ĐỊNH

Đây là câu hỏi cần được đặt ra sớm hơn trong quá trình quy hoạch và phát triển TP.HCM hiện nay.

Thành phố đang bước vào một giai đoạn phát triển đặc biệt. Không gian đô thị mở rộng, quy mô dân số và kinh tế lớn hơn, nhu cầu hạ tầng ngày càng cao, trong khi nhiều vấn đề kéo dài như giao thông, ngập nước, nhà ở, công viên, chỉnh trang đô thị và giao thông công cộng vẫn cần được giải quyết.

Mục tiêu tăng trưởng hai con số càng đặt ra yêu cầu huy động nguồn lực rất lớn. Thành phố không thể chỉ trông chờ vào ngân sách; đầu tư công cần đóng vai trò vốn mồi, dẫn dắt và kích hoạt nguồn lực xã hội. Vấn đề vì vậy không còn đơn giản là "có quy hoạch rồi thì tìm tiền để làm". Cách tiếp cận cần được đảo ngược: ngay từ khi lập quy hoạch phải xác định được nguồn lực để thực hiện quy hoạch.

Từ quy hoạch trên giấy đến quy hoạch khả thi

Trong thực tế, không ít khu vực đã được xác định chức năng rõ trên bản đồ nhưng nhiều năm vẫn chưa trở thành những không gian mà người dân có thể sử dụng.

Một khu đất quy hoạch làm công viên nhưng chưa có nguồn lực thì người dân vẫn chưa có công viên. Một tuyến đường trên bản đồ nhưng chưa có cơ chế đầu tư và giải phóng mặt bằng thì vẫn chỉ là một tuyến đường trên giấy. Một khu vực cần chỉnh trang nhưng không xác định được ai đầu tư, đầu tư bằng cách nào và lợi ích các bên được phân bổ ra sao thì rất khó triển khai. Vấn đề vì thế không hẳn nằm ở quy hoạch "đúng" hay "sai", mà ở khoảng cách giữa quy hoạch và khả năng thực thi.

Từ nhiều năm trước, tôi từng đề xuất thay vì tách rời các công trình phục vụ cộng đồng với những dự án có khả năng tạo nguồn thu, có thể nghiên cứu kết hợp chúng trong một dự án phát triển đô thị hoàn chỉnh.

Dự án mở đường có thể gắn với khai thác hợp lý không gian và quỹ đất hai bên đường; công viên có thể tổ chức cùng các khu phát triển đô thị; công trình công cộng có thể kết hợp với những chức năng thương mại - dịch vụ phù hợp.

Mục tiêu không phải thương mại hóa công trình công cộng, mà là khai thác hợp lý giá trị phát triển để tạo nguồn lực cho chính những hạ tầng phục vụ cộng đồng. Tư duy này cần được nâng lên ở quy mô toàn thành phố.

Nguồn lực phải trở thành một phần của quy hoạch

Nếu coi quy hoạch chỉ là phân bổ không gian, sau khi quy hoạch được phê duyệt thành phố mới bắt đầu đi tìm vốn, nhà đầu tư và cơ chế thực hiện. Nhưng nếu coi quy hoạch là công cụ kiến tạo phát triển, ngay trong quá trình lập quy hoạch phải đồng thời thiết kế không gian phát triển và cấu trúc nguồn lực.

Trung tâm hành chính công đang được xây dựng ở khu đô thị mới Thủ Thiêm, TP.HCM - Ảnh: QUANG ĐỊNH

Một quy hoạch khả thi cần trả lời những câu hỏi cơ bản: phát triển cái gì, ở đâu, quy mô nào; hạ tầng nào phải đi trước; ai đầu tư; nguồn lực từ đâu; và giá trị tạo ra được phân bổ, tái đầu tư như thế nào.

Không thể tăng mật độ và hệ số sử dụng đất nếu hạ tầng không có khả năng đáp ứng. Ngược lại, khi đầu tư hạ tầng làm gia tăng khả năng tiếp cận và giá trị đất đai, thành phố cần có cơ chế để một phần giá trị gia tăng đó quay trở lại phục vụ hạ tầng. Đó chính là bước chuyển từ "quy hoạch không gian" sang "quy hoạch phát triển".

Ngân sách không nên là chiếc ví duy nhất

Ngân sách nhà nước không nhất thiết phải là nguồn tiền duy nhất. Quan trọng hơn, ngân sách có thể trở thành nguồn vốn mồi để kích hoạt những dòng vốn lớn hơn từ xã hội.

Tuy nhiên, xã hội hóa không có nghĩa là đẩy trách nhiệm đầu tư cho doanh nghiệp. Muốn huy động nguồn lực tư nhân, thành phố phải tạo ra cấu trúc dự án minh bạch, trong đó lợi ích, rủi ro, thời gian hoàn vốn và trách nhiệm của từng bên được xác định rõ.

Nhà nước cần tập trung vào những việc thị trường không thể tự làm: quy hoạch, pháp lý, hạ tầng khung, giải phóng mặt bằng trong những trường hợp cần thiết, bảo vệ lợi ích công cộng và tạo môi trường đầu tư minh bạch.

Doanh nghiệp tham gia những phần việc họ có năng lực; người dân không chỉ là đối tượng chịu tác động mà cần được tham gia và được hưởng lợi từ những giá trị mà đô thị tạo ra. Khi các bên cùng nhìn thấy lợi ích và trách nhiệm, quy hoạch mới có cơ hội đi vào cuộc sống.

Đừng chỉ quy hoạch nơi tạo ra chi phí, hãy quy hoạch cả nơi tạo ra giá trị

TOD là một ví dụ rõ cho cách tiếp cận này. TOD không chỉ là xây dựng metro rồi phát triển nhà cao tầng quanh nhà ga. Nếu làm đúng, đây là mô hình tái cấu trúc không gian đô thị, đồng thời tạo lập nguồn lực cho hạ tầng.

Hạ tầng giao thông làm tăng khả năng tiếp cận, từ đó có thể gia tăng giá trị đất đai và giá trị phát triển. Nếu thành phố tổ chức tốt quy hoạch, khai thác quỹ đất và có cơ chế phù hợp để thu hồi một phần giá trị gia tăng, nguồn lực đó có thể được tái đầu tư cho giao thông và hạ tầng đô thị. Đây là logic biến hạ tầng thành động lực tạo giá trị, thay vì chỉ xem hạ tầng là khoản chi ngân sách.

Tư duy này không chỉ áp dụng cho TOD mà còn có thể mở rộng sang chỉnh trang đô thị, cải tạo chung cư cũ, phát triển công viên và tái thiết những khu vực sử dụng đất kém hiệu quả.

Cần một "bản đồ nguồn lực" cho quy hoạch

TP.HCM có thể nghiên cứu xây dựng một "bản đồ nguồn lực thực hiện quy hoạch" song hành với bản đồ quy hoạch không gian. Mỗi khu vực không chỉ xác định chức năng sử dụng đất mà còn cần thể hiện: hạ tầng cần đầu tư; nguồn vốn công; quỹ đất và tài sản công có thể khai thác; khả năng huy động vốn xã hội; giá trị gia tăng có thể hình thành; cơ chế thu hồi và tái đầu tư; dự án ưu tiên; cơ quan chịu trách nhiệm và thời gian thực hiện.

Nói cách khác, mỗi khu vực quy hoạch cần có một "hồ sơ thực thi". Khi đó, quy hoạch không còn kết thúc ở quyết định phê duyệt mà phải chỉ ra con đường biến định hướng trên bản đồ thành dự án, công trình và không gian sống cụ thể.

Từ "hệ điều hành" đến khả năng thực thi

Trong bài viết trước, tôi từng đề xuất nhìn quy hoạch 100 năm của TP.HCM như một "hệ điều hành đô thị". Nếu "bộ mã di truyền" xác định những giá trị cốt lõi thành phố cần gìn giữ, "hệ điều hành" xác định cách thành phố quan sát, ra quyết định, thực hiện và điều chỉnh, thì nguồn lực là điều kiện để hệ thống ấy vận hành.

Một quy hoạch dù khoa học đến đâu cũng khó trở thành hiện thực nếu thiếu nguồn lực, cơ chế và tổ chức thực hiện. Vì vậy, đã đến lúc cần thay đổi cách tiếp cận: Không lập quy hoạch rồi mới tìm nguồn lực. Hãy thiết kế quy hoạch đồng thời với thiết kế nguồn lực.

Đó là cách hạn chế quy hoạch treo, giảm lãng phí nguồn lực xã hội, giảm áp lực lên ngân sách và rút ngắn khoảng cách giữa điều thành phố mong muốn với điều người dân thực sự nhận được.

Một quy hoạch tốt không phải là quy hoạch có thật nhiều dự án. Một quy hoạch tốt là quy hoạch biết ưu tiên điều gì, làm bằng nguồn lực nào, ai thực hiện, tạo ra giá trị gì và giá trị đó được tái đầu tư ra sao.

Bởi cuối cùng, người dân không sống trong bản quy hoạch. Người dân sống trong những con đường được xây, những công viên được hình thành, những tuyến metro được vận hành và những khu dân cư được chỉnh trang.

Quy hoạch chỉ có ý nghĩa khi nó trở thành cuộc sống.

Và muốn quy hoạch trở thành cuộc sống, quy hoạch phải đi cùng nguồn lực.